專家觀點(diǎn)|結(jié)構(gòu)-功能：社會(huì)組織的應(yīng)急能力及困境改善途徑
來源: 永康市中翼工貿(mào)有限公司發(fā)表時(shí)間：2025-07-21
摘要：社會(huì)組織介入突發(fā)事件應(yīng)急，是對(duì)政府應(yīng)急失靈和市場應(yīng)急失靈的重要補(bǔ)充。基于社會(huì)學(xué)的結(jié)構(gòu)功能主義視角，構(gòu)建“組織主體-應(yīng)急功能”的分析框架，考察社會(huì)組織介入應(yīng)急的優(yōu)勢(shì)、存在的困境及改進(jìn)策略。具體分為三個(gè)方面加以考察：一是從“普遍主義-特殊主義”角度看，社會(huì)組織介入應(yīng)急具有特殊功能，既體現(xiàn)一般的組織功能，也體現(xiàn)它們特有的應(yīng)急優(yōu)勢(shì)特色；二是從“主體能力-過程能力”角度看，社會(huì)組織內(nèi)在應(yīng)急能力的構(gòu)成涉及不同要素的能力和不同應(yīng)急環(huán)節(jié)的能力；三是從“外部賦權(quán)-內(nèi)部增能”角度看，外部需要從社會(huì)系統(tǒng)四位一體角度賦權(quán)社會(huì)組織介入應(yīng)急能力，內(nèi)部需要從理念、規(guī)制和專業(yè)實(shí)力強(qiáng)化角度增強(qiáng)應(yīng)急能力。
關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；功能特色；應(yīng)急能力；普遍-特殊；主體-過程；賦權(quán)-增能
中圖分類號(hào)：D632.9? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1008-4088(2023)01-0106-09
作者簡介：顏燁，應(yīng)急管理大學(xué)(籌)華北科技學(xué)院校區(qū)安全與社會(huì)發(fā)展研究所教授、所長，主要研究方向?yàn)閼?yīng)急管理、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)建設(shè)與治理。
王愛軍，黃河科技學(xué)院法學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/span>
一、問題的提出
社會(huì)組織作為主要社會(huì)力量之一，是社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的重要抓手，是政府主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的重要參與者、合作者，是組織結(jié)構(gòu)中不可或缺的要素。因此，社會(huì)組織介入突發(fā)事件應(yīng)急事務(wù)，具有不可替代的功能和價(jià)值，值得深入探究。
社會(huì)組織在汶川大地震賑災(zāi)、新冠疫情防控、鄭州大水救援等諸多突發(fā)事件的應(yīng)急處置中發(fā)揮了重要作用。2008年汶川大地震發(fā)生后，迅速介入災(zāi)中應(yīng)急救援及災(zāi)后恢復(fù)重建的中國社會(huì)組織有300多家，300多萬志愿者奔赴災(zāi)區(qū)救災(zāi)，后方志愿者則超過1000萬人，震后慈善捐贈(zèng)金額超千億元。因此，2008年也被稱為“中國志愿者元年”(或稱“公益元年”)。[1][2][3][4]2020年抗擊新冠疫情中，眾多社會(huì)組織參與社會(huì)救助和協(xié)助行動(dòng)，截至當(dāng)年5月31日，累計(jì)社會(huì)捐贈(zèng)資金約389.3億元、物資約9.9億件，累計(jì)撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件；此外，全國400多萬名社區(qū)工作者，在全國65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)，日夜值守進(jìn)行疫情防控。[5]2021年河南鄭州、新鄉(xiāng)等地發(fā)生特大暴雨洪災(zāi)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，參與此次河南特大洪災(zāi)救援的民間救援隊(duì)有近800支，志愿救援隊(duì)員超過3萬名，其中有不少外地救援隊(duì)都是自發(fā)自費(fèi)趕赴河南。[6]
與此同時(shí)，我們通過“全國社會(huì)組織信用信息公示平臺(tái)”查詢，可知應(yīng)急類社會(huì)組織發(fā)展的總體情況(截至2020年12月31日)[7]：名稱使用“應(yīng)急”檢索，搜到1103家組織；名稱使用“救援”“緊急”檢索，搜到1995家組織；名稱使用“消防”檢索，搜到766家組織；名稱使用“災(zāi)害”“災(zāi)難”檢索，搜到46家組織；還可以使用點(diǎn)擊查看“全國慈善組織”，共有9909家。
隨著高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)災(zāi)變的不斷發(fā)生，社會(huì)組織的應(yīng)急能力建設(shè)格外重要，強(qiáng)化“應(yīng)急社會(huì)組織”成為必要。那么，社會(huì)組織介入應(yīng)急事務(wù)，與其他社會(huì)力量相比，有怎樣的特色功能；應(yīng)該具備哪些方面的特殊應(yīng)急能力？在當(dāng)今中國，社會(huì)組織介入應(yīng)急、強(qiáng)化應(yīng)急能力，面臨哪些制約因素和難題，需要從哪些方面進(jìn)行應(yīng)急能力提升和改進(jìn)？這些是亟需探討的問題。
二、概念界定與理論視角
(一)社會(huì)組織的界定
不同學(xué)科對(duì)社會(huì)組織的界定不同。在社會(huì)學(xué)上，有兩種界定：廣義的社會(huì)組織是指人們從事共同活動(dòng)的所有群體形式，包括民族、家庭、秘密團(tuán)體、政府、軍隊(duì)、學(xué)校等；狹義的社會(huì)組織是指為了實(shí)現(xiàn)特定的共同目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來的社會(huì)群體，如企業(yè)、政府、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體等。[8](P218)后者其實(shí)是明文規(guī)定的正式社會(huì)組織。美國學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織是一個(gè)具有組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性的社會(huì)團(tuán)體[9](P3-4)，是介于政府組織與社會(huì)個(gè)體之間的公益性組織。國內(nèi)社會(huì)組織學(xué)者王名著眼于人類活動(dòng)的國家-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)三分法(對(duì)應(yīng)于國家、市場、社會(huì)體系)，將社會(huì)組織界定為社會(huì)體系中的社會(huì)組織，以區(qū)別于國家體系中的政府組織和市場體系中的企業(yè)組織。他認(rèn)為，這類社會(huì)組織是由各個(gè)社會(huì)階層的公民自發(fā)成立，具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性的多種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的總和。[10](P7)這類社會(huì)組織在實(shí)踐話語中，是真正意義的“社會(huì)性”社會(huì)組織，有人稱之為“社會(huì)力”。[11]本文所要研究的即是這類社會(huì)組織，即指為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)性目標(biāo)(但不以營利或公共行政為目標(biāo))，按照一定的自我規(guī)制而自行、自愿建立起來的社會(huì)群體，通常又被稱為民間組織、非政府組織(NGO)、非營利組織、第三部門、新社會(huì)組織乃至于一些社會(huì)關(guān)系網(wǎng)(血緣鄉(xiāng)土等倫理人群)等(這里不包括“社區(qū)”這類社會(huì)性聚居組織)，包括中國民政系統(tǒng)所包含的非參公類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位。
關(guān)于社會(huì)組織介入應(yīng)急，國內(nèi)外學(xué)者均有一定的探索。有學(xué)者分析認(rèn)為，國外研究社會(huì)組織介入應(yīng)急事務(wù)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是與救災(zāi)相關(guān)的社會(huì)組織基本信息、救援項(xiàng)目介紹；二是社會(huì)組織與應(yīng)急救援社會(huì)組織的關(guān)系、功能作用研究，以及社會(huì)組織與國際組織人道主義救援的關(guān)系研究；三是社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的作用研究。[12]
(二)分析視角與框架
要對(duì)各類社會(huì)組織的功能作用、面臨的難題和能力建設(shè)進(jìn)行分析，我們可以基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，構(gòu)建“組織主體-應(yīng)急功能”的分析框架(如圖1)，對(duì)社會(huì)組織作為一種應(yīng)急主體的特色功能、內(nèi)在能力、內(nèi)外困境及其能力強(qiáng)化進(jìn)行具體分析。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，結(jié)構(gòu)決定功能：結(jié)構(gòu)不同，功能則不同；反過來，功能發(fā)揮異常，必將反促結(jié)構(gòu)改進(jìn)和優(yōu)化。[13](P321-323)這會(huì)涉及三個(gè)具體的分析(小)視角：第一，為了分析社會(huì)組織的功能特色，需要通過從社會(huì)組織一般性社會(huì)功能與特殊應(yīng)急事務(wù)功能進(jìn)行思考，從而觀測其在應(yīng)急事務(wù)中的優(yōu)勢(shì)特色，即選取社會(huì)學(xué)上所謂“普遍主義-特殊主義”的關(guān)系視角；[14](P54-76)第二，為了分析社會(huì)組織內(nèi)在特有的應(yīng)急能力結(jié)構(gòu)，需要將其擬人化(人格化)，即作為應(yīng)急社會(huì)主體之一，它們?cè)趹?yīng)急的各個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)該具備哪些基本的能力和特殊的能力。因此，需要建構(gòu)一種“主體能力-過程能力”的分析視角；第三，結(jié)合當(dāng)代中國社會(huì)組織介入應(yīng)急實(shí)踐的狀況，需要分析影響其應(yīng)急行動(dòng)和能力建設(shè)的內(nèi)外影響，從而可以建構(gòu)一種“外部賦權(quán)-內(nèi)部增能”的分析視角。這三個(gè)方面具有一定的邏輯演進(jìn)關(guān)系，具體在后面各個(gè)部分論證闡述。
圖1分析框架與內(nèi)在三類具體分析視角的關(guān)系構(gòu)成
三、社會(huì)組織介入應(yīng)急的特色功能與內(nèi)在能力構(gòu)成
社會(huì)組織之所以存在和興起發(fā)展，在于它有一定的社會(huì)(正)功能。其正功能的理論基礎(chǔ)就是政府-社會(huì)關(guān)系、企業(yè)-社會(huì)關(guān)系的理論。社會(huì)組織一方面彌補(bǔ)“政府失靈”，一方面彌補(bǔ)“市場失靈”。這里我們主要著眼于社會(huì)組織介入突發(fā)事件應(yīng)急的具體功能來進(jìn)行解析。各類社會(huì)組織因其本身服務(wù)功能特性不同、規(guī)模不同，因而在應(yīng)急事務(wù)中就具有不同的應(yīng)急功能。而且，還有一類專門的應(yīng)急社會(huì)組織，其應(yīng)急功能是全面的。[15]不同于一般社會(huì)功能，社會(huì)組織的應(yīng)急功能往往是在社會(huì)服務(wù)過程，尤其在介入一場應(yīng)急活動(dòng)中顯現(xiàn)的。這里，我們基于“普遍主義”和“特殊主義”的視角[14]，對(duì)社會(huì)組織的應(yīng)急功能及其特色作一闡述。
(一)社會(huì)組織介入應(yīng)急的特殊功能
1.社會(huì)責(zé)任的普遍主義：應(yīng)急介入和協(xié)作功能
任何一個(gè)組織，都具有一定的社會(huì)責(zé)任，這是普遍主義的責(zé)任，社會(huì)組織也不例外。在政府主導(dǎo)下，社會(huì)組織介入、參與突發(fā)事件或當(dāng)事主體的應(yīng)急協(xié)作和配合，不分災(zāi)種，這是一種普遍性的社會(huì)責(zé)任，有可能其財(cái)產(chǎn)、場地被臨時(shí)征用，也有可能需要他們臨時(shí)編組參與運(yùn)輸、物資鏈接、善后恢復(fù)重建工作。盡管帶有被動(dòng)性，但在大災(zāi)大難(如2008年汶川大地震賑災(zāi)、2020年新冠疫情防控)面前，一些社會(huì)組織如慈善組織、社工機(jī)構(gòu)、心理咨詢組織、應(yīng)急救援會(huì)組織等，主動(dòng)自發(fā)、自覺介入和參與服務(wù)；還有一些經(jīng)濟(jì)功能導(dǎo)向的社會(huì)組織，主動(dòng)捐款捐物；等等。這些都體現(xiàn)主動(dòng)意義的博愛精神和普遍責(zé)任。
2.特定活動(dòng)的特殊主義：應(yīng)急規(guī)劃和全責(zé)功能
在現(xiàn)代社會(huì)，任何社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)尤其是大型活動(dòng)，一般要按照政府要求或法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)制定應(yīng)急方案和行動(dòng)規(guī)劃，報(bào)備相關(guān)部門，并且對(duì)整個(gè)活動(dòng)從籌備到開展到結(jié)束，擔(dān)當(dāng)全方位、全過程的應(yīng)急和安全保障責(zé)任。這是特別活動(dòng)的特殊要求。全方位包括人員、設(shè)備設(shè)施、場所或環(huán)境的應(yīng)急(安全保障)責(zé)任；全過程包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、善后應(yīng)急(安全保障)責(zé)任。
3.普遍與特殊的混合式：應(yīng)急組織的全程功能
這主要是指專門應(yīng)急類社會(huì)組織如民間應(yīng)急救援隊(duì)、慈善機(jī)構(gòu)、應(yīng)急志愿者機(jī)構(gòu)等理應(yīng)具備的全部應(yīng)急功能，既是普遍主義的，也是針對(duì)特定災(zāi)變場景的特殊主義應(yīng)急功能。但他們不分災(zāi)種，全災(zāi)種、全過程發(fā)揮應(yīng)急功能，即因應(yīng)他們的專業(yè)化應(yīng)急，包括專業(yè)性減災(zāi)預(yù)防、專業(yè)性應(yīng)急準(zhǔn)備、專業(yè)性應(yīng)急響應(yīng)、專業(yè)性善后應(yīng)急(安全保障)功能。
(二)社會(huì)組織介入應(yīng)急的特色優(yōu)勢(shì)
1.專業(yè)優(yōu)勢(shì)與應(yīng)急精準(zhǔn)性
任何社會(huì)組織從一開始，都將專業(yè)性、職業(yè)性、專門性視為其存在的根基和“生命”價(jià)值，因而它比政府機(jī)構(gòu)更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)。專注于專業(yè)，成為當(dāng)代社會(huì)組織繁榮發(fā)展的時(shí)髦話語。社會(huì)心理組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、慈善職業(yè)組織、醫(yī)衛(wèi)組織、技術(shù)中介服務(wù)組織等，富有專長。這就決定它們能夠迅速進(jìn)入應(yīng)急現(xiàn)場、參與應(yīng)急事務(wù)，起到其他政府部門、其他社會(huì)組織起不到的作用。因?yàn)橥话l(fā)事件原因復(fù)雜、需要應(yīng)對(duì)解決問題的手段多樣，應(yīng)急全在于“急”。這些專業(yè)化的社會(huì)組織能夠有的放矢，“精準(zhǔn)施策”擊中肯綮，“手到病除”“立竿見影”，而不是忽左忽右找不到“病灶”以至于貽誤救援時(shí)機(jī)。
2.進(jìn)退靈活與應(yīng)急高效性
現(xiàn)代社會(huì)組織沒有像政府或企業(yè)那樣設(shè)置科層制運(yùn)行模式，基本上是以輕巧型規(guī)模為主，幾十人的居多，即便規(guī)模大的組織在各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，其分支機(jī)構(gòu)也基本以在地性活動(dòng)為主，而且絕大多數(shù)是扁平化管理結(jié)構(gòu)，應(yīng)急決策信息上下直達(dá)。因而對(duì)于應(yīng)急事務(wù)，一般著眼于組織本身的專業(yè)能力，能干則進(jìn)，不能干則退，進(jìn)退靈活，非常高效，適合于為急而應(yīng)的應(yīng)急環(huán)節(jié)和運(yùn)行方式。
3.親民資本與應(yīng)急便捷性
社會(huì)組織主要源于民間，由公民自發(fā)組織和開辦，因而它天生具有草根性，沒有政府繁多的審批程序，也沒有企業(yè)營利性的尷尬，很容易與當(dāng)事主體或?yàn)?zāi)民直接溝通互動(dòng)，這樣更方便于應(yīng)急解決問題。此外，社會(huì)組織長期與當(dāng)?shù)禺?dāng)事主體或?yàn)?zāi)民在一起，形成了相互信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)在地情況比較熟悉，即親民的“社會(huì)資本”是快捷應(yīng)急的天然“要素”，能夠與災(zāi)民一道就近、迅速、快捷收集信息，快速找到事件事故的原因和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)(地點(diǎn)或方位)，便于快速化解風(fēng)險(xiǎn)、抑制災(zāi)變后果進(jìn)一步惡化，實(shí)施群眾自救，體現(xiàn)“應(yīng)急”與“便捷”的交互性特點(diǎn)。
4.公益法則與應(yīng)急合德性
社會(huì)組織本身是一種自愿性、志愿性的公益組織或互益組織，秉持利他主義原則服務(wù)社會(huì)；這種公益法則和理念化的行動(dòng)，具有合理性、合規(guī)性；而且，在中國，各類社會(huì)組織基本上是登記注冊(cè)的合法性組織，因而他們行使道義上的應(yīng)急服務(wù)行動(dòng)，無疑具有合法性，即便有時(shí)無序參與，但其合德性、合法性不容置疑。
(三)社會(huì)組織應(yīng)急能力的內(nèi)在構(gòu)成
1.基于主體-過程的“復(fù)合軸承模型”能力體系
這里，我們借用帕森斯社會(huì)系統(tǒng)理論[16](P37-62)，構(gòu)建社會(huì)組織系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化4個(gè)子系統(tǒng)及其應(yīng)急能力，即“四位一體”的“主體能力”。同時(shí)，借鑒應(yīng)急管理學(xué)界將應(yīng)急管理過程分為災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、善后恢復(fù)4個(gè)環(huán)節(jié)的做法[17](P2-23)[18](P342)，構(gòu)建起社會(huì)組織介入應(yīng)急事務(wù)的“過程能力”。這樣，基于“主體能力-過程能力”框架，我們對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部應(yīng)急能力體系和內(nèi)容設(shè)計(jì)為一個(gè)“復(fù)合軸承模型”，如圖2。
這一模型包括主體要素(四位一體)的4種能力(功能)和應(yīng)急管理4個(gè)環(huán)節(jié)的16種細(xì)分能力。基于主體要素的能力是基本條件能力，基于應(yīng)急管理環(huán)節(jié)的能力是具體事項(xiàng)承擔(dān)能力。這兩者是相互聯(lián)系的，基本條件能力決定社會(huì)組織介入應(yīng)急的具體事項(xiàng)承擔(dān)能力。這一圖形整體上表達(dá)社會(huì)組織是一種靈活滾動(dòng)的應(yīng)急社會(huì)主體，比政府或社區(qū)更為靈便應(yīng)對(duì)災(zāi)變的主體。其中，內(nèi)部4個(gè)小“軸承”作為組織內(nèi)在要素，是具有內(nèi)驅(qū)力的傳動(dòng)要素，帶動(dòng)外邊16個(gè)小“軸承”參與不同應(yīng)急環(huán)節(jié)。當(dāng)然，對(duì)于一般社會(huì)組織不是全部具備這些能力，但對(duì)于應(yīng)急類社會(huì)組織應(yīng)該具備這樣的全部能力。
圖2社會(huì)組織介入應(yīng)急的能力體系的“復(fù)合軸承模型”
2.基于社會(huì)要素的社會(huì)組織的應(yīng)急能力構(gòu)成
這是基于前述帕森斯的系統(tǒng)論來分析[16]，大體包括：(1)組織的應(yīng)急適應(yīng)能力(Adapt)，即一個(gè)社會(huì)組織要有自己必備的經(jīng)濟(jì)財(cái)力、技術(shù)裝備硬件、員工救援保險(xiǎn)保障等，才能適應(yīng)應(yīng)急事務(wù)的需要和介入；主要包括外圍(減災(zāi)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力、技術(shù)裝備能力、籌集募資能力、預(yù)警能力、保障能力等；(2)組織的應(yīng)急達(dá)鵠能力(Goal)，即通過組織管理和控制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)的能力，具體對(duì)應(yīng)和包括外圍(應(yīng)急響應(yīng))的動(dòng)員能力、響應(yīng)能力、施救能力、指揮能力、管控能力等；(3)組織的應(yīng)急整合能力(Integrate)，就是把內(nèi)部員工和外部相關(guān)力量聚合起來，介入應(yīng)急救災(zāi)事務(wù)，對(duì)應(yīng)和包括外圍(應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù))的合作能力、溝通能力、復(fù)原能力等；(4)組織的應(yīng)急維續(xù)能力(Last)，即維持組織應(yīng)急行動(dòng)可持續(xù)性問題，最主要的是包括外圍(恢復(fù)與預(yù)防)的公益理念和責(zé)任意識(shí)、學(xué)習(xí)反思能力、評(píng)估咨政能力等。
3.基于應(yīng)急環(huán)節(jié)的社會(huì)組織的應(yīng)急能力構(gòu)成
從應(yīng)急管理四大環(huán)節(jié)看：(1)減災(zāi)預(yù)防環(huán)節(jié)包括：辨識(shí)能力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其程度的辨識(shí)；預(yù)警能力，即對(duì)災(zāi)難來襲前具有一定預(yù)警能力，社會(huì)組織應(yīng)包括必要的預(yù)警技術(shù)手段；公益責(zé)任意識(shí)，即普遍樹立“應(yīng)急公益”理念，將應(yīng)急介入視為一種公益、一種社會(huì)責(zé)任、一種內(nèi)驅(qū)能力。(2)應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)包括：專業(yè)能力，即組織應(yīng)具備一定的應(yīng)急專業(yè)技術(shù)和裝備；籌資能力，既包括準(zhǔn)備階段的募集籌資和物質(zhì)準(zhǔn)備能力，也包括災(zāi)后恢復(fù)重建的救災(zāi)募集能力；保障能力，指社會(huì)組織尤其應(yīng)急類社會(huì)組織必須保障救援員工的行動(dòng)安全，為之進(jìn)行保險(xiǎn)投入等。(3)應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)包括：響應(yīng)能力，指社會(huì)組織能否快速行動(dòng)、快速組織起來等；動(dòng)員能力，即快速動(dòng)員組織內(nèi)部員工和相關(guān)外部居民介入應(yīng)急救援，動(dòng)員方式包括災(zāi)情通報(bào)、法規(guī)政策宣傳、知識(shí)科普、組員入場、發(fā)動(dòng)捐贈(zèng)、災(zāi)前演練、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等；施救能力，具體進(jìn)入災(zāi)變現(xiàn)場搶險(xiǎn)救災(zāi)，也包括救援員工自救能力，主要指應(yīng)急類社會(huì)組織具備這種技術(shù)含量高的特質(zhì)；指揮能力，社會(huì)組織配合臨時(shí)應(yīng)急指揮部組織、指揮人財(cái)物的調(diào)配、運(yùn)送等；管控能力，主要指社會(huì)組織對(duì)員工和相關(guān)居民行為控制、輿情控制、局面控制等；合作能力，主要指社會(huì)組織與政府或臨時(shí)應(yīng)急指揮部、專業(yè)救援組織、受災(zāi)居民等的協(xié)調(diào)合作；溝通能力，主要指社會(huì)組織與內(nèi)部員工、外部力量之間的常態(tài)溝通和應(yīng)急溝通，主要是臨場應(yīng)急信息溝通。(4)恢復(fù)重建能力包括：復(fù)原能力，在一定意義上，社會(huì)組織尤其有應(yīng)急類社會(huì)組織基于自身社會(huì)服務(wù)范疇和方向，參與災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，體現(xiàn)組織自身的可持續(xù)發(fā)展能力；學(xué)習(xí)能力，主要指社會(huì)組織通過災(zāi)后評(píng)價(jià)、反思和不斷學(xué)習(xí)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)不足和弱點(diǎn)進(jìn)行修復(fù)整改和完善，以備將來之用；咨政能力，社會(huì)組織應(yīng)該在災(zāi)中或?yàn)?zāi)后通過評(píng)價(jià)反思，對(duì)政府、對(duì)企業(yè)、對(duì)自身及其員工開展應(yīng)急事務(wù)的政策建議和咨詢。
四、制約社會(huì)組織介入應(yīng)急能力增長的原因
改革開放以來，中國社會(huì)組織發(fā)展迅猛。從“全國社會(huì)組織信用信息公示平臺(tái)”檢索顯示：截至2020年12月31日，全國社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位共達(dá)90萬家，其中，專門應(yīng)急類社會(huì)組織3900多家。[7]但它們?cè)趹?yīng)急功能發(fā)揮和應(yīng)急能力提升方面，仍然存在內(nèi)外部諸多難題[19](P149-176)，亟需疏解困境、提升能力。
(一)社會(huì)組織介入應(yīng)急能力較弱的外部困境
從理念、規(guī)制和支撐等角度看，大體有幾方面因素。(1)現(xiàn)代應(yīng)急公益文化缺失。公益是一種公共行為，捐受時(shí)空分離，是“普惠制”理念。目前一些社會(huì)組織看重的是，介入應(yīng)急服務(wù)公益事業(yè)給自身帶來的社會(huì)影響和廣告效應(yīng)，本身缺乏內(nèi)在的公益誠信。這就使得全社會(huì)應(yīng)急意識(shí)淡薄，應(yīng)急文化氛圍不夠濃郁，社會(huì)“大應(yīng)急”理念無法形塑。[20][21](2)準(zhǔn)入門檻影響應(yīng)急介入。中國對(duì)社會(huì)組織創(chuàng)辦一直實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。這一體制對(duì)規(guī)范社會(huì)組織管理發(fā)揮了一定的積極作用，但也在一定程度上影響了社會(huì)組織發(fā)育和發(fā)展。(3)身份歧視挫傷應(yīng)急熱情。一方面，社會(huì)組織與政府部門、國有企事業(yè)單位難以取得較為一致的身份資格；另一方面，社會(huì)組織內(nèi)部員工身份和待遇也相對(duì)較低。(4)組織資金來源渠道不暢。在中國，政府對(duì)純民間性質(zhì)的公益組織資金供給缺乏有效的制度安排，政府采購、外包委托沒有確定機(jī)制；社會(huì)捐助不夠，應(yīng)急救援捐贈(zèng)動(dòng)力缺乏。(5)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制較為缺失。公眾對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的法律保障機(jī)制，面對(duì)他們運(yùn)轉(zhuǎn)違規(guī)時(shí)，公眾顯得束手無策，尤其是在受益人不確定時(shí)，利益相關(guān)者或公眾更是無能為力。這就影響公眾對(duì)社會(huì)組織介入應(yīng)急的看法，反過來降低社會(huì)組織介入應(yīng)急事務(wù)的熱情。
(二)社會(huì)組織介入應(yīng)急能力較弱的內(nèi)部掣肘
從人財(cái)物和規(guī)制等方面看，大體有如下因素。(1)發(fā)展資金不足制約應(yīng)急介入。中國社會(huì)組織自身發(fā)展乏力，除了外部支撐不足，內(nèi)部的自創(chuàng)性服務(wù)收入太低，影響介入應(yīng)急的熱情。(2)人才資源瓶頸掣肘應(yīng)急介入。社會(huì)組織人才在戶籍、工資、福利、社會(huì)保險(xiǎn)、人事代理、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、職稱等諸多方面，經(jīng)常遇到無法可循、無規(guī)可依、有規(guī)難依的困惑；內(nèi)部人力資源結(jié)構(gòu)不合理，教育培訓(xùn)開發(fā)不夠；員工工資待遇較低，還存在工資福利有拖欠、克扣現(xiàn)象，降低員工連續(xù)為組織目標(biāo)奮斗的熱情；應(yīng)急專業(yè)資深員工流動(dòng)率過高，阻礙組織的發(fā)展。(3)社會(huì)信任不足折抵應(yīng)急聲譽(yù)。社會(huì)公信力是社會(huì)公益組織的生命。在具體實(shí)踐中，有的慈善組織打著公益服務(wù)幌子，進(jìn)行營利性商業(yè)活動(dòng)和分紅；有的規(guī)避納稅義務(wù)；有的利用政府相關(guān)授權(quán)搞特權(quán)壟斷設(shè)卡拿要、亂收費(fèi)，甚至組織內(nèi)部管理官僚化，利用專業(yè)權(quán)威或壟斷地位牟利。總體而言，現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)尚未形成。(4)應(yīng)急法規(guī)應(yīng)急素質(zhì)缺乏。目前，中國社會(huì)組織參與應(yīng)急救援缺乏具體法規(guī)制度保障和約束，缺乏統(tǒng)一組織指揮和調(diào)配。有些社會(huì)組織救災(zāi)方式不當(dāng)、物資分配不均衡、與政府缺乏必要溝通，應(yīng)急救援低效無序。有些社會(huì)組織并不具備應(yīng)急能力和素養(yǎng)，對(duì)突發(fā)性事件比較茫然，甚至于不知所措。一些社會(huì)組織缺乏科學(xué)施救知識(shí)、技能和科學(xué)方法，也沒有現(xiàn)代化的設(shè)備設(shè)施，有時(shí)候出現(xiàn)施救者反而被困，甚至犧牲生命的情況。即便一些專業(yè)應(yīng)急社會(huì)組織，也一度存在組織化程度不高、應(yīng)急救援災(zāi)種和專業(yè)單一、持續(xù)性應(yīng)急救災(zāi)能力不足等問題。[22]
總之，社會(huì)組織介入應(yīng)急事務(wù)，存在“外部問題內(nèi)部化”與“內(nèi)部問題外部化”的雙重困惑。前者是指社會(huì)組織的外部政策及環(huán)境限制其發(fā)育壯大，以及外部監(jiān)管機(jī)制缺失，導(dǎo)致組織內(nèi)部資源機(jī)會(huì)緊張和工作失序；而后者是指組織內(nèi)部功能紊亂，轉(zhuǎn)嫁給外部的相關(guān)受眾。因此，亟需內(nèi)外開弓，強(qiáng)化社會(huì)組織介入應(yīng)急能力建設(shè)。
五、社會(huì)組織強(qiáng)化應(yīng)急能力的途徑
針對(duì)上述存在的制約因素，我們就社會(huì)組織提升應(yīng)急能力著眼于“外部賦權(quán)”與“內(nèi)部增能”兩方面途徑進(jìn)行分析。
(一)“四位一體”的外部賦權(quán)途徑
外部途徑主要是從制度系統(tǒng)“四位一體”(文化理念、行政法律、經(jīng)濟(jì)財(cái)稅、社會(huì)行動(dòng))為社會(huì)組織介入應(yīng)急賦權(quán)增能，即賦予其平等權(quán)、準(zhǔn)入權(quán)、優(yōu)惠權(quán)、正當(dāng)權(quán)、行動(dòng)權(quán)的能力(如圖3)。
圖3社會(huì)組織介入應(yīng)急的外部賦權(quán)增能途徑
第一，確立“應(yīng)急公益”理念，賦予社會(huì)組織介入應(yīng)急平等權(quán)。應(yīng)急事業(yè)不在于由誰提供，而在于能否提供、如何提供、提供的數(shù)量質(zhì)量如何，以及人們對(duì)于應(yīng)急服務(wù)的滿意度如何。因此，進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，最主要的是要正視政府與社會(huì)的關(guān)系，破除社會(huì)組織姓“公”姓“私”的觀念束縛，確立“應(yīng)急公益”理念，使得應(yīng)急社會(huì)組織成為中國應(yīng)急公益事業(yè)的重要組成部分，形成政府與社會(huì)組織相互促進(jìn)、共同發(fā)展、滿足多元需求的新應(yīng)急格局。
第二，改變“雙重管轄”模式，放寬社會(huì)組織介入應(yīng)急準(zhǔn)入權(quán)。貫徹國家關(guān)于大力發(fā)展社會(huì)組織公益事業(yè)的精神，盡快研究出臺(tái)《事業(yè)單位法》，盡快制定頒布《社會(huì)力量應(yīng)急條例》，落實(shí)社會(huì)組織介入應(yīng)急的法人地位；逐步取消主管部門“掛靠”制度，撤除被掛靠政府部門不必要、不愿承擔(dān)的管理責(zé)任，改“掛靠”關(guān)系為“監(jiān)管”責(zé)任，為社會(huì)組織、應(yīng)急社會(huì)組織松綁，擴(kuò)大他們介入應(yīng)急公益的準(zhǔn)入權(quán)。
第三，借鑒“開源節(jié)流”做法，給予社會(huì)組織介入應(yīng)急優(yōu)惠權(quán)。鑒于中國社會(huì)組織介入應(yīng)急尚處于初級(jí)階段的發(fā)展期，需要多種資源扶持，建議政府在融資服務(wù)、財(cái)稅優(yōu)惠政策(如初創(chuàng)期3—5年內(nèi)免稅)、土地使用審批減免、對(duì)外合作保障、政府購買服務(wù)傾斜、應(yīng)急救援員工保險(xiǎn)立規(guī)立法等方面適當(dāng)給予更大支持；同時(shí)，不斷完善社會(huì)組織救災(zāi)捐贈(zèng)的稅收減免政策；如有可能，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開征遺產(chǎn)稅等方法為社會(huì)組織介入應(yīng)急提供資助。
第四，強(qiáng)化“內(nèi)外監(jiān)管”機(jī)制，維護(hù)社會(huì)組織介入應(yīng)急正當(dāng)權(quán)。在“事業(yè)單位法”“社會(huì)組織法”“社會(huì)力量應(yīng)急條例”等新法中，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)組織介入應(yīng)急的規(guī)則、程序和義務(wù)責(zé)任；建立健全應(yīng)急公益信息的披露制度，確保社會(huì)組織介入應(yīng)急的收入正當(dāng)性問題；完善社會(huì)組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范員工的行為取向和辦事紀(jì)律，確保依法應(yīng)急；更重要的是，要強(qiáng)化行業(yè)性自律和社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公眾等對(duì)社會(huì)組織介入應(yīng)急行為的監(jiān)督作用，或借鑒國際經(jīng)驗(yàn)開展獨(dú)立第三方審計(jì)、行業(yè)聯(lián)合審查，試行社會(huì)組織介入應(yīng)急的“星級(jí)評(píng)估機(jī)制”等，確保應(yīng)急合法性、有效性。
第五，完善“應(yīng)急介入機(jī)制”，確保社會(huì)組織介入應(yīng)急行動(dòng)權(quán)。在上述幾點(diǎn)建議基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該主導(dǎo)制定一套“社會(huì)組織介入應(yīng)急機(jī)制”，包括應(yīng)急規(guī)范機(jī)制、應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急共享機(jī)制5項(xiàng)，以確保社會(huì)組織正當(dāng)、有序、有效介入。[23]
(二)“人形結(jié)構(gòu)”的內(nèi)部增能途徑
結(jié)合上述因素分析，社會(huì)組織介入應(yīng)急的能力提升亟需從應(yīng)急信任理念、人才應(yīng)急素養(yǎng)、應(yīng)急規(guī)則制度、應(yīng)急資金支撐、應(yīng)急技術(shù)裝備等途徑不斷增強(qiáng)，具體可以歸納為一個(gè)“人形”結(jié)構(gòu)圖來表達(dá)(如圖4)：頭部——應(yīng)急信任的公益理念，是應(yīng)急能力提升的動(dòng)力和指引，對(duì)應(yīng)應(yīng)急文化；雙腿——資金支撐、技術(shù)裝備，是應(yīng)急的物質(zhì)能力基礎(chǔ)，對(duì)應(yīng)應(yīng)急經(jīng)濟(jì)；雙手——人才素養(yǎng)、規(guī)則制度，是應(yīng)急能力增強(qiáng)的活力點(diǎn)，對(duì)應(yīng)應(yīng)急社群；軀干——應(yīng)急能力匯聚成氣勢(shì)，對(duì)應(yīng)應(yīng)急管控。
圖4社會(huì)組織介入應(yīng)急的能力增強(qiáng)內(nèi)部人形結(jié)構(gòu)途徑圖
第一，強(qiáng)化應(yīng)急信任的公益理念。應(yīng)急公益理念來源于應(yīng)急實(shí)踐的需要，成為社會(huì)組織介入應(yīng)急行動(dòng)的先導(dǎo)和指引，也是一種內(nèi)驅(qū)力。社會(huì)組織秉持公益理念，其應(yīng)急行動(dòng)應(yīng)獲得社會(huì)的充分信任，包括真誠應(yīng)急、人道主義救援、技藝精湛、遵紀(jì)守法以及低費(fèi)或免費(fèi)介入減災(zāi)預(yù)防和恢復(fù)重建等方面。
第二，不斷培育應(yīng)急人才。人才是關(guān)鍵。無論一般性社會(huì)組織還是特殊性的應(yīng)急類組織，都應(yīng)該儲(chǔ)備和引進(jìn)具有應(yīng)急能力和素養(yǎng)的技能人才，包括應(yīng)急技術(shù)文化素養(yǎng)和遵紀(jì)守法素養(yǎng)。一是對(duì)接學(xué)校專業(yè)教育，招聘一定數(shù)量的應(yīng)急專業(yè)人才；二是強(qiáng)化在崗職業(yè)教育，結(jié)合業(yè)務(wù)崗位進(jìn)行先進(jìn)應(yīng)急理念、科學(xué)應(yīng)急知識(shí)和方法的教育；三是注重引進(jìn)專家指導(dǎo)，需要定期或不定期引進(jìn)和接受高層次應(yīng)急專家指導(dǎo)，針對(duì)組織自身情況及時(shí)矯正錯(cuò)誤、彌補(bǔ)不足；四是促進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，通過各種交流合作方式，切磋應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，提升應(yīng)急技能；五是注重培育精英引領(lǐng)，有意識(shí)地培育組織內(nèi)部悟性高、能力強(qiáng)、能吃苦的應(yīng)急精英人才，發(fā)揮他們的應(yīng)急引領(lǐng)作用。
第三，注重改善應(yīng)急技術(shù)和裝備。現(xiàn)代社會(huì)，許多突發(fā)事件急遽兇猛、難以預(yù)測、點(diǎn)多面廣、持續(xù)性強(qiáng)，僅僅依靠人力介入應(yīng)急管理和救援，顯得微不足道。除了專業(yè)性的應(yīng)急社會(huì)組織需要精湛技術(shù)、精良裝備外，一般性社會(huì)組織也應(yīng)該適度具備和更新必要的減災(zāi)預(yù)警技術(shù)和裝備、簡易的響應(yīng)救援裝備和基本技能等，以確保自救、互救和救他，讓技術(shù)嵌入組織、武裝組織。
第四，適度儲(chǔ)備必需的應(yīng)急資金。社會(huì)組織一般資金短缺，盡量通過多種方式籌措組織運(yùn)行的基本基金，適度儲(chǔ)備應(yīng)急資金。組織申辦、年度運(yùn)營、長期發(fā)展等規(guī)劃方案都應(yīng)該設(shè)計(jì)和納入應(yīng)急資金規(guī)劃，作為組織冗余設(shè)置和持續(xù)韌性發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。
第五，遵守和制定應(yīng)急規(guī)則制度。一方面，社會(huì)組織的整體層面、領(lǐng)導(dǎo)層面、員工層面均應(yīng)執(zhí)行社會(huì)組織運(yùn)營的基本法律法規(guī)和社會(huì)制度，強(qiáng)化應(yīng)急法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的遵守能力。另一方面，社會(huì)組織本身也應(yīng)該制定內(nèi)部的應(yīng)急規(guī)則，如組織從一開始創(chuàng)辦就納入這類應(yīng)急規(guī)制，并在后期持續(xù)發(fā)展中不斷完善，包括減災(zāi)預(yù)防教育、應(yīng)急責(zé)任安排、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、響應(yīng)救援行動(dòng)、恢復(fù)重建介入等一系列規(guī)則。這是確保社會(huì)組織增強(qiáng)應(yīng)急能力的重要基礎(chǔ)。